Situaciones, clases y usos del Suelo en la legislación española

Conforme a lo previsto en el artículo 47 de la Constitución Española, los poderes públicos deben regular la utilización del suelo para el interés general. Y así lo hace la legislación nacional, concretamente a través del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.

La premisa de partida de esta legislación es la de que el Derecho del Suelo es un derecho estaturario, supeditado por la función social que contempla la propia Constitución, que entraña una concepción estatutaria formada por un conjunto de obligaciones y derechos dimanantes de la Ley. Por tanto, bajo esta perspectiva cabe afirmar que en España el derecho de propiedad del suelo no es un derecho ilimitado.

De acuerdo a lo previsto en el RD 7/2015 todo el territorio o espacio estatal y autonómico se encuentra dividido o adscrito en una de las clases de suelo previstas en el Derecho urbanístico autonómico, de conformidad con las situaciones básicas de suelo que determina la legislación nacional.

Tradicionalmente, desde la Ley del Suelo de 1956 existían tres clases de suelo: Urbano, urbanizable y rústico. Es decir, el suelo no urbano podía ser de dos clases: urbanizable (que se podía convertir en urbano) o rústico (que no se podía convertir en urbano).

Pero la actual legislación estatal no establece clases de suelo como tal, sino que deja la clasificación técnica a la legislación urbanística autonómica y local, y lo que hace es determinar “situaciones básicas del suelo”.

Así por tanto los Planes Generales de Ordenación Urbanística tienen como una de sus más importantes finalidades clasificar el suelo de un término municipal en las situaciones de: urbano, urbanizable o no urbanizable. Veamos esquemáticamente:

  1. Suelo urbano.
  2. Suelo no urbano:
    1. Urbanizable: se puede realizar una actuación para transformar a suelo urbano.
    2. No urbanizable.

La concepción doctrinal de cada una de estas categorías es la siguiente:

  • Suelo urbano o urbanizado es el transformado urbanísticamente, al estar integrado de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos de población.
  • Suelo urbanizable es el suelo que podríamos denominar en transición, al ser susceptible de transformación urbanística para su incorporación a un núcleo de población.
  • Suelo no urbanizable es el no transformado urbanísticamente, sin que se permita su paso a urbanizable.

 

Existen legislaciones autonómicas que siguen denominando las diferentes clases de suelo conforme a la normativa anterior al actual Texto Refundido, esto es, a la Ley 6/1998 de Régimen del Suelo y Valoraciones, pero en la práctica todas las categorías se pueden subsumir en las tres situaciones básicas del suelo de la actual legislación.

 

A su vez las situaciones básicas del suelo se subdividen en diferentes categorías, conforme a la legislación autonómica en vigor, basada en la anterior legislación nacional ya citada:

 

  1. Categorías de suelo urbano
    1. consolidado por la urbanización, que es aquel compuesto por los solares y parcelas que estén disponibles para el proceso de edificación o precisen de obras de urbanización de escasa índole (reposición de algún servicio urbanístico, etc.)
    2. no consolidado, que sí precisa la ejecución de obras de urbanización para cumplimentar las disposiciones del planeamiento de aplicación.

 

  1. Categorías de suelo urbanizable
    1. Delimitado o sectorizado, para el que existe un instrumento de delimitación o sectorización que complementa el plan general urbano y establece las determinaciones necesarias para su transformación a urbano.
    2. No delimitado, o no sectorizado, para el que no existe dicho instrumento.

 

  1. Categorías del suelo no urbanizable
    1. Protegido por sus valores intrínsecos de conformidad con la legislación sectorial que le resulte de aplicación (por razones de protección del patrimonio común, o razones paisajísticas, o de defensa del medio ambiente, etc…)
    2. Protegido con arreglo a la ordenación territorial y urbanística.
    3. Inadecuado para su desarrollo urbano (terrenos inundables, etc.)

 

Finalmente, las clases de uso (o zonificación) de suelo sirven para concretar los usos y destinos posibles en cada clase (situaciones básicas) y categoría de suelo. Esta categorización se realiza en el Plan General Urbano o en sus normas de desarrollo.

  1. En el suelo urbano, la calificación urbanística debe establecer los usos pormenorizados que incluirán la definición de los usos de cada parcela, así como su edificabilidad y tipología edificatoria (salvo que correspondan a un planeamiento especial).
  2. En los suelos urbanizables se establecen usos globales. La definición de los usos pormenorizados es la función de los Planes Parciales, que desarrollan esta clase de suelo.

Los usos más utilizados en los planes municipales en España suelen ser los siguientes:

  • Uso residencial, que diferencia entre uso para vivienda y uso para alojamiento. El uso para alojamiento puede ser a su vez para alojamiento turístico o para alojamiento comunitario.
  • Uso para actividad económica, que diferencia entre uso industrial y almacenes, usos terciarios, comercio, oficinas, usos terciarios, espectáculos o actividades recreativas, y aparcamientos.
  • Uso dotacional, que diferencia entre público y privado. La finalidad es la de asegurar un mejor nivel de vida de los ciudadanos. Suele diferenciarse ente uso dotacional para equipamientos (instalaciones deportivas, docentes, sociales, etc…), para espacios libres (parques, jardines, etc…), para comunicaciones (redes viarias, transporte, etc…), para instalaciones o redes de servicios (agua, telecomunicaciones, energía, saneamientos, etc..).
  • Usos relacionados con el aprovechamiento del suelo rural. La finalidad es la de regular el aprovechamiento de explotaciones agrícolas, cinegéticas, forestales, etc…


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El derecho real de superficie

A veces un proyecto empresarial que requiera construir un inmueble no resultará viable por el coste del suelo necesario, o incluso por no existir suelo disponible a la venta en la zona en la que sería viable el proyecto.

En estos casos, el derecho real de superficie se configura como una solución que permite al empresario construir un inmueble sobre suelo ajeno, adquiriendo la propiedad de dicho inmueble para su explotación. Pero manteniendo el dueño del terreno la propiedad del suelo, y con el derecho a percibir una renta por la cesión del derecho de superficie.

El prestigioso civilista Roca Sastre define este derecho de superficie como el derecho real a mantener, temporal o indefinidamente, en un inmueble ajeno, una edificación o plantación en propiedad separada.

Este derecho real tiene su origen en el Derecho Romano, donde originariamente se calificaba como un arrendamiento “sui generis” a largo plazo, ya que el arrendamiento es un contrato de esencial carácter temporal (corto o medio plazo), pero que fue evolucionando hasta convertirse en un verdadero derecho real.

Nuestro Código Civil no contiene una regulación expresa del derecho de superficie, solo se limita a mencionarlo en el artículo 1611 CC. Por otro lado, la naturaleza de la superficie difiere de la de los foros, y no es un gravamen de duración indefinida, por lo que la doctrina moderna no cree aplicable el artículo 1655 CC para su regulación.

Sin embargo, cuando el suelo sobre el que se constituye el derecho de superficie es de naturaleza urbana, sí que encontramos una regulación legal en el artículo 35.1 de la Ley del Suelo 8/2007.

La definición que encontramos en esta Ley es la de que se trata de un derecho real que atribuye al superficiario la facultad de realizar construcciones o edificaciones en la rasante y en el vuelo y el subsuelo de una finca ajena, manteniendo la propiedad temporal de las construcciones o edificaciones realizadas.

Los elementos personales de este derecho de superficie sobre suelo urbano son los siguientes:

  • Dueño del suelo o concedente: sólo puede ser constituido por el propietario del suelo, sea público o privado.
    • No pueden constituirlo por tanto ni el usufructuario ni el enfiteuta.
    • Se exige capacidad y poder de disposición.
    • Cabe constituir el derecho de superficie a favor de sí mismo, siempre que se constituya bajo la condición suspensiva de transmitir una de las dos propiedades (suelo o edificio) a un tercero (doctrina de la DGRN de 21/10/80).
  • Superficiario: es el que adquiere el derecho a edificar (si es sobre solar) y la propiedad superficiaria sobre la edificación.

Por su parte, los elementos reales de este derecho son los siguientes:

  • El suelo: el derecho de superficie recae sobre un inmueble con la consideración de suelo urbano; para construir en él o bajo rasante, o directamente sobre el edificio ya construido
  • La edificación: se trata del inmueble construido sobre el suelo, dando lugar a una dualidad de propiedades separadas, esto es, la del suelo y la del edificio. Puede ser también una plantación o bien una propiedad en régimen horizontal.

Finalmente los elementos formales del derecho de superficie sobre suelo urbano son:

  • La escritura pública, título material constitutivo del derecho de superficie. Se trata de un requisito de forma imprescindible para la válida constitución del derecho, no se admite su constitución en documento privado.
  • La inscripción registral: se trata de un requisito de eficacia así como de oponibilidad a terceros. Y conforme al artículo 36.2 LS parece la inscripción constitutiva de la existencia del derecho.

Por último, este derecho se constituye a largo plazo, pero nunca indefinido sino con carácter temporal, dado que la ley indica que de no haber plazo previsto de duración el plazo máximo del derecho será de 99 años.

Algunos ejemplos prácticos del derecho de superficie sobre suelo urbano son los siguientes:

  • Construcción de un garaje subterráneo con un derecho de superficie constituido por el propietario de un solar, a cambio de una renta anual a favor del propietario del suelo.
  • Construcción de un edificio de oficinas en suelo ajeno, explotando el edificio durante 25 años a cambio de ceder la propiedad del edificio al dueño del suelo al vencimiento.
  • Construcción de piscina e instalaciones deportivas con derecho a su explotación durante 15 años sobre un suelo público propiedad de Ayuntamiento, a cambio de ceder dichas instalaciones al consistorio pasado el tiempo pactado, además de abonar una renta anual.

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